立法要有权力制衡｜谁能制衡总书记权力

　政府是农业保险制度运行中的重要主体之一。近些年来，正是在政府财政补贴以及行政推动参保等强力支持下，农业保险的规模才迅速扩大。2011 年，我国农业保险保费收入达到 178 亿元，为农业提供风险保障 6523 亿元，已成为全球仅次于美国的第二大农业保险市场。

　目前正在讨论中的《农业保险条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）需要通过外在力量的约束，划定政府在农业保险中的权力边界，同时以农户参与农业保险制度决策与管理权利，制约政府的权力。

　中国农业保险初步确立了公私合作的制度模式。公私合作制既实现了政府责任的回归，又充分利用了保险公司现有的组织资源，这种制度上的优势使得政策性农业保险快速发展。但一些地方公私合作的边界不清，政府对公司行为渗透过度，行政推动已经带来诸多负面影响。

　我们调研发现，一些地方的政府部门干涉保险机构的业务活动，要求保险机构签订不合规范的保单；克扣、截留保险费的财政补贴款；不规范地索取手续费、佣金；以掌管的财政补贴资金拨付权力为武器，迫使保险公司不恰当地多赔，甚至没有灾害也要求赔偿；在缺乏经验依据的条件下，压低保险费率等。上述风险事实上都源于政府权力的扩张及其对公司经营行为的不当干预。

　上述种种源于地方政府的道德风险事故，使保险经营机构正当保险费收入减少和赔付率人为地提高，扩大了保险损失成本，或者不能给遭受灾损的投保农户足额赔付。既损害了保险人的合法利益，也损害了被保险人的利益，影响到农业保险制度的健康和可持续发展。

　权力的“知止”，单靠主权者自律是做不到的，其权力边界应通过外在力量的约束来划定和实现。目前的《条例》虽然规定了相关政府部门对农业保险的政策支持，但没有有效界定和约束政府在农业保险经营活动中的权力边界，政府与公司的行为边界并不清晰。

　已有罚则多针对保险公司，而对政府的可能违规行为没有任何相应的罚则。因此，农业保险的立法必须要有宪政思维，要通过限制政府的权力，保障个体权利与自由。要通过外部约束明晰政府在农业保险经营活动中的权力边界。

　当社会中存在某种权力的时候，必须有另一种权力能够制约它，以免“一权独大”。但目前在农业保险制度架构与治理结构中，则明显缺乏权力的制衡，这突出表现在农户几乎没有任何的参与权利。

　我们在“田野调查”中发现，不少农民虽然掏钱参加了农业保险，但对于农业保险表现得很漠然，对保障内容、条款等知之甚少。农业保险目前围绕财政补贴资金分配的自上而下的制度安排，使得政府与公司成为主导（尤其是政府具有一边倒的发言权），农民参与程度很低，从而使得政府、公司、农民之间缺乏利益制衡与协调机制。

　显然，这种高高在上的制度安排很难真正满足农民的需求，也很难对农民的合理诉求具有及时的响应性。因此，必须将农民参与农业保险制度的决策和监督作为重要的发展方向。如果农业保险制度的三个主体——政府、公司、农民之间出现利益失衡，就会导致制度操作偏离预定的目标。

　有感于现实中农业保险各地制度设计的千差万别，很多人呼吁“顶层设计”的必要性。“顶层设计”要求把农业保险制度改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。对重大的改革，应当先立法后改革，以法律手段来使改革从经验型过渡到理性、规范有序的阶段，这样才能确保改革的顺利进行。

　“顶层设计”体现的是建构理性主义思维，将不可避免遭遇“理性限度”的困境。因此，顶层设计的前提是要提供一个公共决策讨论与争辩的平台，最后的改革就是一个相对公平的改革。

　惟其如此，我们才期待相关顶层设计，通过立法的外在约束去限制政府在农业保险中的权力边界，同时以农户参与农业保险制度决策与管理权利去制约政府的权力，实现权力的制衡。

　作者为首都经济贸易大学教授、劳动经济学院副院长

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