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遵循监督执纪规则要求精准规范有效运用谈话函询

来源:养蛙 时间:2020-06-15 点击:

 遵循监督执纪规则要求精准规范有效运用谈话函询 十八届中央纪委七次全会审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》(以下简称《工作规则》)。中央纪委制定监督执纪工作规则,就是以实际行动向全党全社会昭示,党的纪律检查委员会是有制度笼子的,纪检干部是有着严格纪律约束的。

 监督执纪问责是党章赋予纪委的职责。从发现问题到执行纪律,再到责任追究,都是全面从严治党的重要组成部分。当前,各级纪检机关和纪检干部要以强烈的政治意识、纪律意识,严格按监督执纪工作规则办事,带好队伍、加强教育和管理监督,让规则成为纪检机关依规治党、强化自我监督的制度利器。谈话函询,是纪检监察机关对问题线索中反映带有苗头性、倾向性、一般性问题进行处置的一种方式,也是运用“四种形态”中第一种形态最常见的措施。谈话函询作为纪检监察机关日常监督的重要抓手和处置问题线索的重要方式,既能达到抓早抓小、防患于未然的目的,又能促进问题线索的快进快出、快查快处,提高工作效率。

 《工作规则》第四章“谈话函询”共四个条文规定了对谈话函询的要求。第十八条是关于谈话函询的启动程序,第十九条是关于谈话的规定,第二十条是关于函询的规定,第二十一条是关于谈话函询结果的处置。

 1 关于谈话函询的基本属性

 谈话函询是一种问题线索处置方式。《工作规则》第十六条规定:“承办部门应当结合问题线索所涉及地区、部门、单位总体情况,综合分析,按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四类方式进行处置。”2013、2014 年中央纪委关于加强和规范反映领导干部问题线索管理工作的有关规定,也明确了谈话函询问题处置方法。可见,《工作规则》规定的谈话函询,其定位是对问题线索的一类处置方式。

 谈话函询是监督执纪“四种形态”的实现形式。《党内监督条例》第七条规定:党内监督必须把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评与自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态。可见,谈话函询是第一种形态最基本、最有效的实现形式,也是把纪律挺在前面的重要载体。

 区分谈话函询与其他谈话、函询。谈话函询包括谈话、函询两种方式。作为问题线索处置方式的函询,有别于一般函来函往中的函询;作为问题线索处置方式的谈话,有别于一般性的任职谈话、廉政谈话、谈心谈话等,也有别于调查谈话、审查谈话、审理谈话、诫勉谈话等类型。

 把握谈话函询的制度价值。谈话函询作为问题线索的处置方式,各地在操作中存在标准不统一、内容不规范、程序不严格、文书不一致、实效不够强等突出问题。在《工作规则》中对谈话函询作出规定,有利于推进谈话函询工作制度化、规范化、长效化,有利于强化抓早抓小,教育在先、警示在先、预防在先,推进管党治党从宽松软走向严紧硬。

 2 关于谈话函询的基本规定 谈话函询的启动和审批权限 《工作规则》第十八条规定:“承办部门采取谈话函询方式处置问题线索,应当拟定谈话函询方案和相关工作预案,按程序报批。对需要谈话函询下一级党委(党组)主要负责人的,应当报纪检机关主要负责人批准,必要时向同级党委主要负责人报告”。根据规定,一般情况下,谈话函询由分管副书记批准即可,需谈话函询下一级党委(党组)主要负责人的,则须报纪检机关主要负责人审批,必要时向同级党委主要负责人报告。这一条还要理解把握以下问题:

 谈话函询的适用对象。《工作规则》没有明确规定谈话函询的对象,鉴于问题线索处置方式适用于广大党员干部,因此谈话函询适用对象不仅仅限定在党员领导干部,而应包括广大党员干部。

 谈话函询的主体。在以往的实践中,纪检监察机关的党风室、信访室、纪检监察室以及干部监督室在处置问题线索中都会使用谈话函询,这没有异议。但《工作规则》第五条明确规定“执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督,执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查”,这就意味着今后执纪审查部门将不再使用谈话函询方式处置问题线索。

 谈话函询的适用情形。《工作规则》没有规定适用谈话函询的具体情形。《党内监督条例》第三十一条规定:“接到对干部一般性违纪问题的反映,

 应当及时找本人核实,谈话提醒、约谈函询,让干部把问题讲清楚”。根据中央纪委对反映领导干部问题线索处置方式的有关规定,谈话函询主要适用于两类情形:一类是反映的问题具有一般性,查清了只能给予轻处分或批评教育,或者反映问题不实而予以澄清的线索;另一类是反映的问题笼统,多为道听途说或主观臆测,难以查证核实的线索。

 根据上述规定,实践中应把握一个基本原则:即针对党员干部一般性问题、轻微违纪问题,以及苗头性、倾向性问题,应当及时开展谈话、函询。

 谈话的实施 《工作规则》第十九条规定:“谈话应当由纪检机关相关负责人或者承办部门主要负责人进行,可以由被谈话人所在党委(党组)或者纪委(纪检组)主要负责人陪同;经批准也可以委托被谈话人所在党委(党组)主要负责人进行。谈话过程应当形成工作记录,谈话后可视情况由被谈话人写出书面说明”。这里要重点把握几点:

 谈话人员的组成。《工作规则》规定了三种情形:纪检机关相关负责人;承办部门主要负责人,分别可由所在党委(党组)或纪委(纪检组)主要负责人陪同;经批准可委托所在党委(党组)主要负责人进行。“经批准”应理解为经纪检机关主要负责人批准。从上述规定理解,“谈话”至少要由两人进行,一名领导同志担任主谈话人,另一名工作人员负责记录。

 谈话的内容。《工作规则》没有明确谈话的具体内容,从谈话的宗旨出发,我们认为应当包括四方面内容:谈话人提出纪律要求,说明谈话事由;被谈话人作出答复或者说明;谈话人提出针对性要求(可以视情况要求被谈话人作出书面说明);被谈话人表明态度。为确保谈话的严肃性,谈话过程应当形成谈话记录,并由被谈话人签字确认。

 书面说明。《工作规则》没有对被谈话人就谈话事由写出书面说明作硬性规定。考虑到谈话材料要存入个人廉政档案,建议要求被谈话人原则上要就谈话事项写出书面说明,并明确书面说明的具体内容和提交材料的具体要求,包括明确提交时间、提交方式、本人签字等要求。

 函询的实施 《工作规则》第二十条规定:“函询应当以纪检机关办公厅(室)名义发函给被反映人,并抄送其所在党委(党组)主要负责人。被函询人应当在收到函件 15 个工作日内写出说明材料,由其所在党委(党组)主要负责人签署意见后回复。被函询人为党委(党组)主要负责人的,或者被函询人所作说明涉及党委(党组)主要负责人的,应当直接回复发函纪检机关。” 函询的通知。目前我们的操作模式是,承办部门提出方案经委领导批准后,承办部门经办,编信访室函询号。《工作规则》明确规定,由办公厅(室)发函,并抄送其所在党委(党组)主要负责人。没有要求抄送其所在纪委(纪检组)。

 函询的报告程序。被函询人写出说明材料后报所在党委(党组)和纪委(纪检组)主要负责人签署意见后,报承办室。承办室报领导批准了结或暂存,另复印给信访室备案。《工作规则》规定报其所在党委(党组)主要负责人签署意见后直接回复。同时规定了一种特殊情形。

 谈话函询后的处置意见 《工作规则》第二十一条规定:“谈话函询工作应当在谈话结束或者收到函询回复后 30 日内办结。由承办部门写出情况报告和处置意见后报批。根据不同情形作出相应处理:一是反映不实,或者没有证据证明存在问题的,予以澄清了结;二是问题轻微,不需要追究党纪责任的,采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等方式处理;三是反映问题比较具体,但被反映人予以否认,或者说明存在明显问题的,应当再次谈话函询或者进行初步核实。谈话函询材料应当存入个人廉政档案。”这里要特别重视谈话函询成果运用。为避免谈话函询徒走形式、程序空转,对谈话函询决不能一谈了之、一函了之,必须严格谈话函询的处理方式,真正发挥提醒、震慑、警示作用。《党内监督条例》第二十条规定:“要严格党的组织生活制度,民主生活会重在解决突出问题,领导干部应当在会上把群众反映、巡视反馈、组织约谈函询的问题说清楚、谈透彻,开展批评和自我批评,提出整改措施,接受组织监督。”《工作规则》第二十一条规定,“谈话函询材料应当存入个人廉政档案”。这一系列规定强化了谈话函询的实际效果。

 3 完善谈话函询配套制度 制定或完善谈话函询实施细则。坚持合规性,对于已出台的相关谈话函询办法,应当对照《工作规则》修订校准。强化针对性,结合实际细化规定、完善程序、规范流程,完善总体的实施办法或者单项监督执纪工作实施办法。主要包括:谈话函询的适用对象、适用谈话函询的情形、谈话的审批及通知程序,谈话场所的安全要求,谈话人的确定、谈话的内容、谈话记录的要求、谈话回复材料的要求,对函询谈话回复的分类处置、谈话函询的时限及材料归档,谈话函询的相关保障措施、纪律要求,等等。

 规范文书格式。为增强谈话函询工作的制度化、规范化、程序化,建议借鉴《案件检查工作条例实施细则》附文书格式的方式,根据谈话函询工作流程设置相应文书格式,如《谈话(函询)呈批表》《谈话记录格式》《函询通知书》《谈话(函询)情况说明》《谈话(函询)处置意见表》等文书格式。

 廉政档案建设。从《工作规则》规定来看,建设廉政档案主体应是纪检监察机关。参考人事部门人事档案管理办法,各级纪委可根据干部管理权限分级建档。分步推进,由各室对联系地区或部门的干部建档,逐步纳入个人有关事项申报、信访举报材料、谈话函询材料等各方面廉政材料,不断充实完善。集中管理,廉政档案建议由党风室或案管室负责管理,并制定相关制度,增强可操作性。

 第一种形态有效落实的重要抓手

 近年来,纪委监委立足监督首要职责,把纪律挺在前面,坚持抓早抓小,对苗头性、倾向性问题及时谈话提醒、约谈函询,红脸出汗成为常态,促进了“四种形态”尤其是第一种形态有效落实。从监督检查部门的工作实践情况来看,谈话函询在推动“两个责任”贯通联动一体落实、强化纪委监委监督的协助引导推动功能、巩固拓展作风建设成效、巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利等方面,积累了经验,探索了方法。

 运用程序更加严格。一是严把环节关。严把谈话函询建议呈批、组织实施和监督审查三道关卡,认真研判各类问题线索,提出线索处置初步意见。二是严格审查核实。要求谈话函询对象所在单位党组织负责人对说明材料进行审核把关、签字背书;谈话函询结束后,监督检查部门对相关材料进行认真审查,发现有疑点的,实行“二次谈话”“二次函询”,对经过二次谈话函询不能说清问题的,审慎提出进行初核的建议。三是严格处置管理。对在谈话函询中如实说清和交代问题的,依规依纪进行从宽处理;对敷衍塞责、避重就轻、刻意隐瞒的,严肃进行问责并通报。

 工作机制日益规范。结合工作实际出台谈话函询具体实施办法,对程序、内容、办理等进行规范,推动了谈话函询工作常态化制度化。一是在基本原则上,将一般性或者较为笼统、苗头性或轻微违纪的问题线索,全部纳入谈话函询范围,

 能谈尽谈,该询就询。二是在标准把握上,总结提炼出“三个可以谈”“三个优先谈”“三个不能谈”等经验做法,即反映问题笼统不具备可查性、个人勤政方面问题、轻微违纪问题的可以谈;反映权钱交易、可查性强、信访举报多的不能谈;初次反映且问题轻微、反映新提任的领导干部思想工作作风、发展潜力大的年轻干部的优先谈,树立了把纪律挺在前面的鲜明导向。三是在结果运用上,贯彻严管和厚爱结合、激励与约束并重的原则,对不实举报及时了结并对当事人澄清正名,以书面反馈函的方式向被反映人反馈采信情况,并抄送其所在党委(党组)主要负责人。了结反馈工作减轻了干部心理负担,激发干事创业积极性,取得了良好的政治效果和纪法效果。

 谈话函询运用需要进一步精准规范

  措施运用把握方面。一是不想用。有的同志“以大要案论英雄”的政绩观根深蒂固,认为谈话函询“人前不显功、背后得罪人”,只有办案才能出成绩,对“惩前毖后、治病救人”方针理解不深不透;有的同志对谈话函询处置问题线索的重要意义出现认识偏差,认为函询程序繁杂、时效性差,无法达到初核“快刀斩乱麻”的效果,实践中过度依赖初核,谈话函询的作用发挥不充分。二是不敢用。有的同志过于慎重,认为谈话函询会泄露线索举报内容,应当使用时却不敢使用。如,某县纪检监察机关在过去一年使用谈话函询处置问题线索的比例偏低,仅为问题线索处置数量的 3%左右,线索处置方式运用不科学、不精准。三是不会用。有的同志对谈话函询的抓早抓小、教育提醒等功能作用认识不到位,仅仅

 简单将其作为一种线索处置方式,思想还没有转到“用党纪管住大多数、抓早抓小”的认识上来,做深做细谈话函询的积极性主动性不足。

 发现问题线索方面。监督的本质在于发现问题、纠正偏差,函询谈话作为日常监督的重要抓手,本应是发现问题的重要渠道,但从实践来看,目前存在“三多三少”现象。一是函询问题大多笼统,有针对性的少。部分纪检监察机关函询前没有充分了解被函询人有关情况,设计函询问题时局限于举报反映内容,缺乏针对性分析,要么过窄、要么过宽,难以引起被函询人重视,致使应当发现的问题没有被发现。二是心存侥幸的多,主动坦白的少。一些被谈话函询对象对谈话函询缺乏应有的敬畏,认为谈话函询只“谈”不“查”,存在闯过就没事的侥幸心理,在接受函询时,不如实说明情况,编造谎言、隐瞒事实,甚至藏匿证据、逃避组织审查。三是审查了结多,发现问题少。一些基层纪检监察机关由于对函询回复及谈话了解的真实情况缺乏深入细致的审查,有效发现问题的占比仍然较小。如,个别基层单位谈话函询发现的问题线索中,审查了结的约占 90%,转为初核的查实率仅占 1%。

 规范运用函询方面。一是缺乏细化规定。当前对函询回复虽有基本要求,但在内容和形式上没有具体的制度规定,不仅基层纪检监察机关存在使用随意现象,被函询人也往往难以把握,实践中甚至出现“一页纸几句话”的回复。二是缺乏刚性约束。函询一般要求被函询人在收到函件后 15 个工作日内回复,不及时回复应书面说明原因,但实践中由于相关惩戒规定缺失,经常出现无故延迟回

 复的情况,有的甚至需要承办人反复催要。三是缺乏严格把关。函询要求被函询人所在党组织负责人进行签字背书,从当前基层实践看,一些党组织负责人并没有完全履行好审查把关职责。如,某市在对所属县两名市管干部函询同一问题时,两人回函明显不一致,但该县委主要负责同志仍予以签字。以上种种问题严重削弱了函询的权威性。

 充分运用成果方面。一是抽查核实比率低,抽查核实等措施并没有很好跟进。从调研情况看,基层纪检监察机关谈话函询后进行抽查比率偏低,“一函了之”“一谈了之”的现象仍然存在。二是统筹开展后半篇文章不到位。有的纪检监察机关对办理的谈话函询案件定期分析不够,缺乏深入研究;有的谈话函询了结后,缺少回访教育等跟进措施;个别谈话函询对象未及时在民主生活会、组织生活会上作说明,没有及时督促整改。

 提升谈话函询针对性有效性

 精准设计问题,提高针对性。谈话函询的作用能否得到有效发挥,关键在于找准问题、切中要害,谈话函询问题设计尤为关键。一是把握全局。要摸清被谈话函询对象及其所在单位部门的基本情况,准确把握“树木”“森林”关系,在此基础上对反映问题进行综合分析,找准关键点,根据线索类型确定谈话函询问题。二是落小落细。要通过舆论监督、群众口碑、查看廉政档案等方式,全面了解谈话函询对象家庭背景、岗位特征、任职经历等情况,确保问题设计一针见血,

 使谈话函询对象不能仅以“存在”或“不存在”回复,要如实说明问题线索反映事件中事情经过、本人发挥作用等情况。三是灵活多样。问题设计要做到因人而异,避免千人一面。对反映的苗头性、倾向性问题,要进行明确提醒,要求谈话函询对象如实说明情况,真正起到红脸出汗作用;对反映党员干部政治思想、道德品质、廉政勤政等方面相对笼统,且多为道听途说或主观臆测方面的问题,要促使其端正态度,本着“有则改之、无则加勉”的原则,正确对待监督。

 强化回函审查,确保权威性。要善于通过回函审查提高发现问题的能力,防止出现“函询闯关”“函而无果”现象。一是强化制度规范。要制定和完善相关制度,对回函的内容和形式进行统一规范,细化和明确有关要求,体现函询的严肃性。二是坚持从严审查。回函审查要坚持全面从严,对回函不及时、所在党组织负责人把关不严的,要提出严肃批评,要求其彻底整改;对避重就轻或模糊不清的回函,通过二次函询督促其讲清楚、说明白,同时也可以责成有关部门提供相关证明材料,相互印证,做到疑点不排除绝不放过、问题讲不清楚绝不放过。三是加强函后核实。对于经过多次函询说明仍无法排除疑点、事实情节较为复杂、严重不符合逻辑的函询谈话件要果断进行核实。

 加大抽查力度,维护严肃性。一是精准赋权。根据工作实际,建立“谁函询谁抽查”的工作制度,赋予监督检查部门抽查权,压实其主体责任。二是选准问题。定期对谈话函询件开展“回头看”,把群众反映强烈、线索集中的谈话函询了结件作为核实重点,对其谈话及函询情况说明进行真实性核查。对敷衍塞责、

 欺骗组织、边谈边犯、边询边犯的从严从重处理,既要对函询的问题严肃处理,又要追加处理对组织不忠诚问题,并且向有关党组织通报,责成其本人在一定范围内对照检查,警示教育其他干部。三是压实责任。通过谈话函询对象所在党委(党组)或者相关纪委监委(纪检监察组)主要负责人签字背书、陪同谈话及委托谈话等形式,增强下级党组织责任意识,推动全面从严治党向基层延伸。对签字背书把关不严的典型案例,发现一起严肃处理一起。

 发挥综合效应,增强指导性。谈话函询作为实现“四种形态”中第一种形态的重要方式,纪检监察机关要在深入挖潜上下功夫,最大程度实现其教育感化、警示震慑、指导咨询等功能。一是重教育感化。谈话函询过程中要高度重视思想政治工作,着力唤醒党员干部纪律规矩意识,促使其从思想上真正认识到谈话函询是组织的关心爱护,如实向组织说明情况;对不实举报或诬告陷害的要及时予以澄清正名,保护干部干事创业的积极性。二是重警示震慑。一方面,对谈话函询过程中发现的苗头性倾向性问题,要及时谈话提醒、红脸出汗,使问题解决在萌芽状态。另一方面,谈话函询结束后,要严格执行领导干部就谈话函询事项在民主生活会或一定范围内作出说明的相关制度,对顶风违纪的要坚决查处问责,必要时予以通报曝光,真正发挥其警示震慑作用。三是重指导咨询。将函询情况记入干部廉政档案,动态更新,并向组织部门或派驻纪检组通报,为选人用人、专项整治、制度建设提供依据和指导;对函询发现的普遍性问题要定期梳理归纳,及时向所在党组织进行通报,并采取措施进行查纠、整改。

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