精准扶贫视角下莆田市农村医疗服务能力建设研究

　论文题目：

　精准扶贫视角下的莆田市农村医疗服务

　能力建设研究

　专业年级：

　4 2014 级公共事业管理专业

　学

　号：

　146707029

　 姓

　名：

　伊志琴

　指导教师、职称：

　朱萍讲师

　8 2018 年 年 4 月

　0 20 日

　目录

　 1 引言 ................................................................................................................................... 3

　2 莆田市农村医疗服务能力建设的现状 ........................................................................... 3

　2.1 农村医疗服务人员的专业水平 ............................................................................. 3

　2.2 农村医疗服务的基础设施和医疗器械配备 ......................................................... 4

　2.3 新农合制度的实施 ................................................................................................ 4

　3 精准扶贫视角下的莆田市农村医疗服务建设存在的困境 ............................................ 5

　3.1 农村卫生三级网络发展不均衡 ............................................................................. 5

　3.2 资金投入不足，医疗卫生服务设施简陋 ............................................................. 5

　3.3 农民看病难、费用高 ............................................................................................ 6

　3.4 农村卫生技术人才缺乏 ......................................................................................... 6

　3.5 农村卫生医疗机构缺乏规范化管理 ..................................................................... 6

　4 精准扶贫视角下的莆田市农村医疗服务能力建设的措施 ............................................ 7

　4.1 健全农村卫生服务网络 ......................................................................................... 7

　4.2 加大财政投入力度 ................................................................................................ 7 4.3 扩大农村贫困地区的医疗救助范围 ..................................................................... 7 4.4 完善农村卫生管理体制 ......................................................................................... 8

　4.5 深入贯彻实施新农合制度 ..................................................................................... 8

　5 总结 ................................................................................................................................... 9

　参考文献 ............................................................................................................................ 10

　致谢 .................................................................................................................................... 12

　 批注 [1]:

　福建农林大学金山学院本科毕业论文

　第 1 页 中文摘要 目前，我国老龄化日趋严重，广大农村地区“求医难，看病贵”现象日渐突出，农民“因病致贫、因病返贫”问题严重影响了我国 2020 年全面小康战略目标的实现。本文在精准扶贫的政策指导下，以福建省莆田市农村为例，分析莆田市农村医疗服务能力存在的问题：农村基层医疗卫生机构人员缺乏，而且业务素质和能力都比较低；在医疗基础设备上，医疗服务站点小，一般需要的医疗器械也很匮乏；政府农民疾病救助的资金投入欠。针对上述问题提出相应的五点对策：扩大农村贫困地区的医疗救助范围、健全农村卫生服务网络、加大财政投入力度、完善农村卫生管理体制以及提高农村卫生人员素质。希望基于精准扶贫政策下能够提高莆田市农村医疗建设能力，有效解决农村“看病贵”、“看病难”的问题，对降低农村人口的医疗负担。

　关键词 ：精准扶贫；农村医疗服务能力；莆田市；因病返贫；救助资金

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　第 2 页 ABSTRACT At present, the aging of our country is becoming more and more serious. The phenomenon of "seeking medical treatment and seeing a doctor" is becoming more and more prominent in the vast rural areas. The problem of "getting poor by disease and returning to poverty in the light of disease" has seriously affected the realization of the strategic goal of comprehensive well-off society in China in 2020.

　Under the guidance of the policy of precision and poverty alleviation, this paper takes the rural of Putian city of Fujian Province as an example to analyze the problems in the rural medical service capacity in Putian: the lack of personnel in the rural grass-roots medical and health institutions, and the low quality and ability of the business; the medical infrastructure, the small medical service sites, and the general medical devices needed. The government is also in short supply, and the funds for government farmers" disease relief are in short supply.

　In view of the above problems, five countermeasures are put forward: to expand the scope of medical assistance in rural poor areas, to improve the rural health service network, to increase the financial input, to improve the rural health management system and to improve the quality of rural health personnel. It is hoped that based on the policy of accurate poverty alleviation, it can improve the rural medical construction capacity in Putian, and effectively solve the problem of "expensive medical care" and "difficult medical care" in rural areas, and to reduce the medical burden of the rural population. Key words: accurate poverty alleviation；Rural medical service capacity； Putian City；Due to illness；Rescue fund

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　第 3 页 1 引言 改革开放 40 年以来，我国政府始终致力于扶贫行动。截止 2015 年，我国政府已经成功帮助 6 亿人口脱离贫困，进入小康家庭。据了解，2016 年，我国目前仍存在 7000 万贫困人口，其中 3000 是“因病致贫”或“因病返贫”，其占比率高达 42%,。截止 2017 年贫困人口还余 4000 万人口，其中 730 万的人患重大疾病致使整个家庭从小康返回贫困。

　在 2013 年 11 月时，习近平总书记在考察湖南湘西当地时，第一次提出了“精准扶贫”的思想要点，其中指出，到 2020 年我国要稳定实现扶贫对象，做到让农民群众不愁基本医疗目标。十八大以来，党中央和有关部门针对性地提出了精准化扶贫的战略方针，确立了“到 2020 年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困”的目标[1] ，并提出“实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭”的工作要求。

　在我国农村尤其是三线城市地区的农村，看病难，看病贵是一直以来难以解决的问题。“因病致贫”“因病返贫”已成为我国农村贫困地区较为突出的社会问题，疾病引发贫穷，贫穷加重疾病，形成疾病和贫穷的恶性循环，严重影响着我国农民脱离贫困和自强自立。因此，要走出“因病致贫”的现实困境，唯有结合精准扶贫政策，提高农村医疗服务能力。由于地方发展的不均衡问题，莆田市农村卫生服务能力建设相对薄弱，是无法满足莆田市农村居民医疗卫生服务需求的基本需求。随着社会经济的不断发展和社会生产力水平的进一步提升，如何在精准扶贫过程中提高莆田市农村医疗服务能力显得至关重要。

　2 莆田市农村医疗服务能力建设的现状 1 2.1 农村医疗服务人员的专业水平

　莆田农村中所设立的村卫生所或者医疗卫生机构大多是个人私营，其中村医的医疗技术水平较为低下，许多“赤脚医生”平常只会看一些头疼脑热的常见病，一些老村医经过多年临床经验，农村的医疗室事故会相对减少，但是给农民打错针，配错药也是常有的事。

　农村村医的医疗服务能力低下主要是因为其专业技术能力不足和文化程度低。通过查阅莆田市农村医疗服务建设情况的相关数据以及实地走访发现，莆田市农村的村医文化水平普偏低。其中，初中毕业大约占 51.7%；高中毕业占 16%;中专毕业占 30%；大专毕业约占 2.4%。具有中专及以上学历的人数比例比较低，有的甚至无专业学历，取得执业(助理)医师资格的人更是为数甚少[2] 。至于专业技术能力，就更加无从谈起，缺乏专业培训教导，许多人从事村医这一行业仅仅是因为上一辈的人从事相关行业，边看边学的进入了此行

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　第 4 页 业。

　2 2.2 农村医疗服务的基础设施和医疗器械配备

　农村村级医疗卫生机构是新农合制度实施的重要平台，也是最邻近农村村民的卫生医疗机构。根据现有农村卫生室建设标准，村卫生室应达到诊疗室、诊断室、药房三室独立，但莆田市村级卫生室基本达不到标准，大部分卫生室房屋陈旧、设施粗陋、面积不足、难以做到“三室”分开。由于投入不足和地方人文关系，80%以上的村级医疗机构为私人经营，很多诊所的设备非常简陋，只有一些听诊器、血压计、高压消毒锅等最基础的医疗器械[3] 。

　3 2.3 新农合制度的实施

　改革开放以来，中国在医药卫生体制改革方面作出重要战略部署，2009 年全面实行新型农村合作医疗制度，简称“新农合”，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，由个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主，农民医疗互助共济，共同抵御疾病风险的健康保障制度[4] 。

　根据莆田市卫生局发布信息，莆田市全市共有 276.3 万人参加新型农村合作医疗，参合率达到 96.49%，人均筹资水平达到 469 元。全年新农合累计支出新农合补偿费用24381.62 万元，其中住院统筹补偿 102173.22 万元，政策范围内住院费用补偿比例为64.94%；特殊病种统筹补偿 13014 万元，普通门诊统筹补偿 1094.4 万元。（见表 1）

　表 1

　2015 年莆田市农村合作医疗情况

　从以上数据可以清晰的看出，莆田市农村农民在面临重大疾病，特大疾病的时候，新县(区、管委会）参合人数（万人）人均筹资额（元）当年基金使用率（%）住院统筹补偿（含重大疾病保障、大病补充补偿或大病保险）

　大病补充补偿特殊病种门诊统筹补偿普通门诊统筹补偿人均补偿受益次数（次）补偿总人次（万人次）次均补偿（元）次均补偿额较上年增长（%）政策范围内住院费用补偿比例（%）补偿即时结报率（%）县域内就诊率（%）补偿人次（人次）大病合规医疗费用补偿比（%）补偿人次（万人次）次均补偿额（元）补偿人次（万人次）次均补偿额（元）全市 64.94% 49.89% 72.3 45.6 94.31% 67.88% 38.6 15.4 83.66% 62.66% 4.5 7.7 98.76% 64.55% 8.4 9.5 96.41% 64.97% 9.1 2.2 85.01% 63.49% 9.3 5.2 80.79% 58.95% 1.7 307 105.46% 61.91% 0.7 3.8 276.3 469 90.36% 29.01 3522 6.3% 92.96% 8136 80.47% 180 24 0.53 94.8 468 10.25 3599 11.7% 93.29% 68.88% 2403 80.48% 122 26 0.68 26.9 470 2.56 3621 8.3% 92.60% 22.77% 831 80.42% 246 26 0.55 41.5 470 4.69 3641 11.5% 94.04% 34.98% 1423 80.58% 242 16 0.54 35.3 470 3.89 3568 14.5% 95.66% 53.22% 1103 80.15% 225 26 0.43 60.9 470 6.26 3486 3.5% 92.85% 44.33% 1811 80.52% 251 28 0.34 13.1 467 0.96 4564 -3.6% 77.34% 26.98% 416 80.52% 1.7 27 0.34 3.9 470 0.39 3850 10.6% 86.84% 20.83% 149 80.29% 301 25 1.28 仙游县秀屿区城厢区荔城区涵江区湄洲湾北岸湄洲岛

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　第 5 页 型医保制度所能给予的补偿仍然是不足的，有许多疾病，药物还未纳入农村医疗保险制度的范畴。

　 2015 年各级财政对新农合的人均补助 380 元，2016 年人均补助 420 元，2017 年，人均补助又提高至 450 元。尽管国家对新农合的人均补助不断增加，但新农合目前仍然存在一些问题：首先报销比例过低，及时是新农合与城居医保合并了，也存在报销比例过低、自负部分高昂的问题；其次是一些大病病种及用药并没有列入医保目录，且大病报销比例依然比较低；最后是在分级诊疗制度没有全面实施之前，小病也容易产生高费用。因此，莆田市政府仍然必须探索建立与经济社会发展水平、以及各方承受能力相适应的可持续稳定筹资机制[5] 。

　3 3 精准扶贫视好角下莆田市农村医疗服务存在的困境

　1 3.1 农村卫生三级网络发展不均衡

　近年来，莆田市致力于完善健全市、乡、村三级卫生服务网络，但农村卫生机构管理水平不高，三级医疗卫生服务网络松散。据了解，莆田市财政部门在医疗建设相关方面每年只定额补助 40 多万元，而市级医院相关人员因涉及自身的发展需要和经济利益考虑，注重有偿服务(每年医疗收人多达 3000 多万元)，忽视了对莆田市农村的村卫生所等作出相关指导培训。作为“枢纽”的莆田市农村乡镇卫生院，由于效率不高、基础薄弱、运行机制不顺等因素,每年医疗服务收人仅 500 多万元，无法扛起为农民提供优质医疗服务重任[6] 。在精准扶贫的政策过程过，从莆田市市级县级乡镇级的三级网络中，作为“医疗卫生网底”的村级机构，提供的卫生医疗服务没有得到相应补贴反馈，因而挫伤了其工作的积极性,无形中又加重了农民群众的医疗负担。三级网络发展差距过大，平衡性差异明显。

　2 3.2 资金投入不足，医疗卫生服务设施简陋

　2017 年莆田市政府加大资金投入致力于农村医疗服务能力建设，但是由于资金不均，县级财政仍资金困难，无法将县医院乡镇卫生人员培养纳入财政供养范围。本着“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的基本原则。就目前来说，莆田市精准扶贫缺乏针对这一点，资金投入占比不高的情况下，没有针对性的合理使用资金。莆田市乡镇卫生院的相关设备投入也及其不足，致使乡镇卫生院服务条件简陋，医疗设备不齐全，医疗人员整体专业素质参差不齐，就现目前所掌握技术条件、整体的人员素质和卫生医疗服务能力仍然远远不能满足农民群众的基本医疗服务需求。

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　第 6 页 3 3.3 农民看病难、费用高

　在莆田市农村中，农民看病费用占据了农民生活支出费用的绝大部分，甚至在莆田农村中农民群众一直有一个顺口溜：“感冒一张老人头,住院化掉一头牛,重病报销一座楼”。这可以真实的反映出农民的看病费用占据了生活支出的重大比例。据统计，从 2003 年到2007 年，农民人均住院和门诊费用分别从 799 元和 31 元增长到 2730 元和 95.3 元，年均分别增长 35%和 33%[5] 。而同期，农民年人均纯收人仅增长 85%。2007 年，农民支付的住院费用为年人均纯收人的 1.47 倍[6] 。据相关调查，农民患常见病后，52.1%的人找村医，22.7%的人自己买药吃，仅有 25.2%的人到镇医院和县医院就诊[7] 。相对较高的费用和相对低下的服务水平，导致农民小病不去治，大病没钱治，一人得重病，全家变贫困。在扶贫政策中，农民群众看病费用没有得到有效的降低，就目前来说，莆田市农村农民的看病费用仍然是占据了生活支出的巨大部分，如何在此基础上，结合精准扶贫的政策采取相关有效措施显得尤为重要。

　4 3.4 农村卫生技术人才缺乏

　截至 2017 年以来，农村医疗技术人员的缺失也是导致农村医疗服务建设能力无法提高的根本原因。根据相关调查显示，莆田市农村村中,相关医疗技术人员仅 1.8 人 [8] ，低于全国、全省的平均水平。由于受莆田市当地经济、文化环境、生活条件等诸多方面影响，导致许多医疗专业的大专生、本科院校毕业生不回来、即使有个别回来了也留不住。他们大多从事县级市级的相关医疗卫生工作，留在莆田系医院中担任验血助手等普通人员，而不愿意回乡镇充当专业医疗卫生人员。由于莆田市地方人文情况，莆田市农村乡镇临床卫生医疗技术人员得不到及时的补充,许多乡镇的农村卫生医疗所多仅仅只有 1-2 人，更多的甚至没有正式的村级卫生医疗所。目前，全市乡镇卫生所皆为个人私营卫生所，农民群众所患的一些普通常见病，都要到县城就医。

　5 3.5 农村卫生医疗机构缺乏规范化管理

　农村卫生医疗机构人员管理的不规范也影响到了农村医疗服务建设能力问题。因为受到莆田市自身人文环境的影响，目前莆田市某县有县级医院 2 个，乡镇级医院 5 个，村有级卫生所大约 15 个，其中部分乡镇级医院和村级卫生所为个人或家族私营制。莆田系医院的家族式管理、传承式经营手法、应聘转介绍等招人方式，与非盈利机构概念相矛盾，与卫生事业发展不相适应。这些医院中，财务管理方式不规范，没有设立专职财务会计人员，相关账务处理不及时、不完整、不规范，会计报表也体现不出整体财务的收支流。莆田市农村乡镇卫生所，缺乏整体性，和管理性。

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　第 7 页

　4 精准扶贫视角下对莆田市农村医疗服务能力建设的措施 1 4.1 健全农村卫生服务网络

　目前，想要提高莆田市农村医疗服务能力的首要之举就是健全莆田市农村卫生服务网络。正是由于莆田市三级网络发展不均衡，所以无法有效利用农村医疗网络，因此结合精准扶贫的政策，点对点投入相对应资金，建立农村级卫生医疗服务网络必不可少。以县级医疗卫生机构为龙头，乡镇卫生院为枢纽，村卫生所为基础，形成结构合理、设置规范、功能完善的农村卫生服务网络[13] ，从而提高莆田市农村医疗服务能力。县级医疗卫生机构要充分发挥医疗卫生专业技术优势,为农村农民看重病提供主营力量,还要向乡镇村级医疗卫生机构提供定期人才培训和技术指导支持。乡镇卫生医疗机构要加强基本医疗卫生服务，提高公共卫生服务和升级卫生管理功能,并强化对村级卫生所的监督管理。村级卫生所要发挥日常基本医疗和预防保健作用,为农村农民提供价格优廉、快速便捷的医疗服务。真正做到谁穷帮助谁，谁有需要帮助谁，谁的情况比较紧急帮助谁。

　2 4.2 加大财政投入力度

　当然，加大政府投入力度，资金注入也是提高莆田市农村医疗服务建设能力所必不可少的。按照莆田市政府公共财政的要求，围绕着莆田市农村卫生医疗机构的建设，完善从县级至乡镇在到农村的三级医疗卫生网络，制定相关财政投入政策。在精准扶贫政策下，采取点对点的对县级医疗机构的发展建设支出、相关临床医学学科的研究、离职退休人员的补贴费用、以及由于政策性原因或者不可抗力因素造成的基本医疗服务亏损，给予专款专项补助。对莆田市农村乡镇卫生院人员培养培训等经费，财政应该全额负担，有关公共服务给予定额补助，基础设施建设和设备购置定向补助。对农村村医承担的预防保健、疾病知识普及教育等公共服务，运用府采购的方式给予补贴。莆田市县级财政应从新增财力的 10%安排卫生经费，从非经营性基本建设支出中安排 10%用于农村卫生预防保健对卫生事业的投入[18]。针对一些特殊因病致贫返贫的农村家庭，设立相关资金救助补贴，减免相关医疗费用，做到精准扶贫，争取实现 2020 年的全员脱贫的美好理念。

　发掘更多渠道筹集农村卫生经费。动员莆田市社会各界精英人士广泛筹集资金，发展农村卫生事业。对政府及有关部门的扶贫经费要安排一定的数量用于农民的医疗补助。对营利性医疗机构上缴的税收和卫生监督取得的罚没收人，全部用于农村卫生事业[16] 。转变财政投人方式，在试点的基础上，建立为农民购买公共医疗服务的政府投人模式[17] 。

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　第 8 页 3 4.3 扩大农村贫困地区的医疗救助范围

　结合到莆田市农村当前的农村卫生医疗现状，扩大农村贫困地区的医疗救助范围也是提高农村医疗服务能力建设的有效措施之一。在精准扶贫的政策下，按照整合医疗资源,方便农民就医原则,要科学合理扩大农村合作医疗定点范围,定期验收,动态管理,让农民群众享受到更便捷、更实惠的医疗服务。实现“小病进社区,大病进医院”[11] 。考虑把上规模的零售药店纳入农村合作医疗报销范围,满足农民购买药品需求,降低参合农民用药费用。重庆、四川绵阳、湖北省长阳等地在推行新型农村合作医疗制度时,己试行将零售药店纳入合作医疗门诊报销范围[12] 。

　借鉴我国其他农村的精准扶贫政策下的农村医疗卫生服务能力建设，提高莆田市农村医疗救助范围，把广大参合农民尽量留在基层医疗机构，确保农民患病时首先能选择到乡镇级医疗机构就医，莆田市政府必须加大对农村卫生事业的投入力度，确保资金能有效投入到乡镇卫生医疗机构中，提高农村贫困地区的医疗水平。

　4 4.4 完善农村卫生管理体制

　提高农村医疗服务能力建设另一个必要措施就是完善莆田市农村卫生管理体制。只有才完善莆田市农村卫生管理体制，才能在精准扶贫的政策下，大幅度提高农村医疗服务建设的能力。在资金投入允许的情况下，乡镇卫生院应统一由莆田市政府举办,以公共卫生服务为主,提供预防、保健和基本医疗等服务,取消各种以营利为目的的“个人承包制”[18] 。要深化卫生院人事分配制度改革。要按照服务区域得贫困特殊性、服务人口的伤情严重性、工作项目核定编制,实行全员聘用、竞争上岗、合同制管理,建立按劳取酬、奖惩分明的激励机制。

　医院领导实行公开选拔竞聘上岗和任期目标责任制。加强财务管理,对医疗收人实行收支两条线管理。收费收据由各乡镇财政所(盖章)统一管理发放,并将收入上缴县财政预算外专户。县财政按 9%予以返还,提留 1%做为农村卫生发展基金[19] ,主要集中用于农村卫生基础建设、必不可少的医疗设备购置等专项经费。

　降低药品差价,逐步达到药品收人为“零差价”,将实惠让给农民。村卫生所可由具备从业资格的乡村医生举办,也可由村集体或乡镇卫生院设点举办。要加强村卫生所规范化管理,健全各种规章制度,做到诊疗有登记,开药有处方、收费有凭据、防保有卡册、疫情有报告。

　4.5 深入贯彻实施新农合制度 至 2000 年以来，中国明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型

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　第 9 页 农村合作医疗制度。结合当下时事和政策，将莆田市政府的精准扶贫与新农合制度相结合起来，点对点试用于农村贫困家庭，逐步扩大新农合门诊重症报销病种范围，提高报销限额，提高参合医疗保障扶贫对象住院医疗费用报销比例和大病保险报销比例，发挥新农合在“因病致贫返贫”治理体系中的主干作用。开展大病保险对农村居民因患大病发生的高额医疗费用给予报销。目的是要解决绝大部分人不会再因为疾病陷入经济困境。大病保险主要解决新农合报销比例过低、起付线过高、封顶线过低等问题。将精准扶贫的部分政策资金用于建立和完善农村居民大病保险制度，对新农合参保人进行“二次报销”，缓解农村居民医疗费用负担，减少更多层次“因病致贫返贫”的困家庭。

　 5 总结 农村医疗服务能力建设，这项伟大的工作涉及三个主体政府、医疗机构和参合农民。社会经济不断发展，国家的综合实力不断增强，我们要做的就是逐步帮助农村脱离贫困实现小康生活，提升农民群众的生活幸福指数，通过改善提高农村医疗服务能力建设，使农民深切的感受国家亲切、有力的关怀。通过对莆田市农村医疗服务能力目前存在的一系列问题进行深入分析，在精准扶贫、精准脱贫政策的指导下，从技术、人员、设备、资金、管理等方面提出相应的完善农村医疗服务能力建设的措施，确保 2020 年全面脱贫的战略目标的实现，打赢农村脱贫攻坚战。由于研究时间和本人能力有限，对一些理论问题还是认识不足，许多的观点还是不够准确或者深入，许多的建议难免比较肤浅或者操作性差。希望各位学者可以对此加以指正。

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　第 10 页

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　第 12 页 致谢 伴随着本科毕业论文写作的完成，我的本科大学生生活阶段即将告一段落，内心充满了不舍和激动。不舍的是，这篇论文可能是我在学生时代的终点交出的答卷，十六年的校园生活，让我满怀眷恋;激动的是，这篇论文也是我在人生新阶段的起点做出的宣誓，未来的工作和生活，让我无限期待。

　值此论文完成之际，真诚地向所有给予我关心和帮助的人致以衷心地感谢。

　首先要感谢我的老师，老师严谨的治学态度、渊博的学识和忘我的工作热情深深地启发和鞭策着我，使我在学习、工作中能够克服各种困难，不断进取。让我受益匪浅的不仅仅是老师广博的知识、丰富的经验，还有更为重要的是老师正直、乐于助人的为人风范，不遗余力、无私奉献的为师态度，值得我终生学习。

　在整个毕业论文的进行中，从开题报告到毕业论文的定稿，感谢指导老师的真诚指导，用心分析，还要感谢许多让我分享他们知识和宝贵经验的老师和同学。感谢同班宿舍给我创造了良好的学习环境，在生活和学习中给予我的帮助和支持，在此表示深深的谢意。

　感谢我的父母，他们时刻牵挂着我，默默地给予我无微不至的关怀，他们深切无私的鼓励和爱是支撑我前进的不竭动力。

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